药品是一种特殊的商品，其不仅为人类生存发展所必需，而且在研发、生产、销售和使用等环节存在市场失灵的因素，包括自然垄断、信息不对称和外部性等。出于这些原因，各国政府都对药品市场进行监管，药品价格监管就是其中的重要内容。

药品价格的构成因素主要包括研发、生产、流转成本以及一定的利润空间。近十几年来，医疗费用大幅增加，尤其是处方药价格高涨，是困挠世界各国的难题，中国也不例外。从1998年开始，国家发改委（原国家发展计划委）开始发布药品降价令，通过行政手段对药品零售价格进行限制。不仅是中国，世界上大部分国家都对药价实行直接监管，具体手段有出厂价控制、医保报销控制、参考定价、利润控制、医师处方预算等。即使在标榜自由市场经济的美国，政府也不得不迫于政治压力对药品价格实行间接控制。

从历史上看，中国政府对药品价格的监管始于计划经济年代。药品定价的主要依据是原料、生产、流转成本和低额利润。由于大型国营药厂都直属于石油化工部，利润全部上缴国库，因而不论是地方政府还是药厂，都没有提高药价获取高额利润的动机与途径。

上世纪80年代城市经济体制改革启动之后，医疗卫生领域逐渐引入市场机制，政府卫生支出占GDP和卫生事业总费用的比重逐年下降，部分公立医院被迫采取“以药养医”的生存竞争策略。与此同时，一些地方政府在财政收入的激励下，纷纷鼓励和扶植本地医药企业发展。过度竞争所导致的社会效率净损失，通过药品销售转嫁给患者，推动了中国药品价格指数逐年上涨，其中的绝大部分由患者自己承担。为解决“看病贵”，发改委已累计发布近30次药品调价令（大部分以降为主）。然而，很多时候药价都上演了“空降”。

在政策制定环节，降价涉及的政府机构包括中央政府、地方政府、物价部门、药监部门、卫生行政部门和社保部门。发改委和省级物价部门是主导机构。政府定价分为对国家基本药物目录内的药品实行统一定价，少部分临床疗效特别突出的药品实行单独定价（包括专利药和原研药）。在此范围以外的药品价格，由省级物价部门根据《药品差比价规则（试行）》，在本行政区域内制定并执行最高零售价格。

然而，中央与地方物价部门有着不同的政策目标和不相容的激励机制。中央政府正在朝民生型方向演变，从而对社会和民众的诉求更具回应性。而一些秉持发展主义的地方政府则将GDP增长作为主要政策目标，鼓励甚至保护其行政区域内企业的发展，使其尽量免受国家政策的影响。近年来，地方重污染企业减排目标难以实现的事实，充分说明了这一点。

作为地方政府组成机构的省级物价部门，当然也会在这一目标的约束下调控药价。高昂药价给企业带来的利润能直接推动当地经济增长，而药品销售的流动性使“药价虚高”的社会成本具有溢出效应。同时，省级物价部门在单独定价申报和非政府定价药品监管中拥有相当权力，其必然的理性选择是鼓励并帮助本辖区内企业获得更多的单独定价权。这一问题在某些药品生产大省表现得尤为突出。