尽管上海模式走出了基药集采的新路，但是双信封的推行还将继续下去。
“双信封的争议很多，但是目前全国也只有7个省执行了双信封招标制度，很多省份还在制定具体的措施，因为很多关于双信封的争议，都是各种机制造成的老问题。”卫生部基本药物政策司司长郑宏在8月6日召开的主题为“国家药物政策：促进优质与创新”北大光华卫生经济论坛上如是说。
国务院颁布《关于规范基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》（下简称《意见》）已经半年，关于双信封招标的问题已经进行了多次讨论，双信封的评价机制也在完善。
但是，双信封评价标准之外的老问题依旧需要解决。如招标和采购不统一、带量采购无资金保障、配送等招标采购中的老问题也成为卫生部下半年的工作重点。
郑宏表示：“我们在分析如何落实好国务院文件时需要注意一条：带量采购相比过去那种只招标采购是很大的进步，但光是带量采购还不够，必须要把带量和带预算结合起来，需要多少用量就准备多少钱。第二，就是要建立健全药品生产评价体系。第三，要把握医改的方向和原则，鼓励创新和探索。”
“招采合一”全面推广
在《意见》出台之后，由于各地推进基本药物制度的方式和时间不统一，很多老问题没有得到解决。今年9月份，基本药物将实现全覆盖，卫生部将重点解决各地基药招标中的顽疾。
郑宏表示：“过去在药品招标采购这个问题上有一些关系没有处理好，就像大家经常讲的‘只招标不采购’，在省一级招标中设一个门槛，大家拿着门票，但最后企业要分散推销、分散采购，从市场机制来讲，买和卖之间是不公平的。”
而这样的问题在安徽、山东等实施双信封的地区也存在，彻底实施“招采合一”迫在眉睫。因此，基药招标必须按照文件的要求“政府主导，市场机制发挥集中批量采购的优势，一次性完成采购全过程，在采购过程当中降低采购成本”。
郑宏表示：“从归纳梳理各省目前已经出台的政策来看，在基本药物招标采购过程中，落实‘招采合一’十分重要，特别是在减轻药品生产企业负担方面，需要政府采取集中支付的办法，加快企业资金周转，因为企业被占压的资金比较多，很多医疗机构长期拖欠药款不还。当然，这也是以药养医的一种形式，医院通过这种方式谋自己的发展，但对企业产生了很大压力。”
“带量采购”变身“带预算采购”
“量价结合、带量采购”是双信封模式中的一大亮点，但实际执行结果却不尽如人意，根据安徽省统计显示，该省招标办在企业投标前公布了每个品规的参考采购量，根据公布的采购量与中标价进行测算，其承诺的采购总额高达388亿元，而从2010年9月20日~2011年4月1日190天内，安徽全省实际采购额仅4.45亿元，完成参考采购额的1.14%。
据记者了解，带量采购的目的正是为了提倡合理用药和遏制药品购销中的二次议价等不正之风，尽管起到了一定的作用，但是在“以药补医”的体制下，难以使问题得到根本性的解决。从制度层面分析，同品种最多有6个规格，加之同类品种之间的替代竞争，二次议价现象依然存在，其表现形式是返点返利、现金回扣、采购点单费等。
从目前来看，基本药物“量价结合、带量采购”亟待完善，而解决问题的根本办法即是解决资金来源问题，没有资金保证，带量采购就无法实现。
目前，大部分省份的招标文件都规定：原则上在30天内结算货款，但是实际上无法做到。据调查，一般都要60~90天，有的达120~150天，甚至有的县市拖的时间更长。
郑宏强调：“带量采购相比过去那种只招标采购有很大的进步，但必须把带量和带预算结合起来。这是国外和我国香港提供的经验，每年的药品采购是有名额的。”
由于过去基本药物都是分散采购的，卫生部很难拿到数据，随着今年9月份基药制度实现全覆盖，卫生部可以把基层基本用药作一个统一预测和汇总，由政府所属的招标机构测算出来，形成地区基本药物的用量和预算标准。在制定采购计划的过程中，兼顾数量、质量和价格，同时也要考虑品牌和规模。
此外，针对基本药物目录的问题，郑宏也指出：“随着制度的全覆盖，随着基层基本用药趋于稳定，我们应该把带量采购纳入带预算采购，这也是在基层采购过程中，更好地利用资金，为百姓采购到适合当地药品的措施。采购机构应该回归到使用有限资金，发挥资金的最大效用，采购恰当、足量、合理的药物，而不是把降幅作为指标。”