医改“十二五”多方面完善基药制度

 《规划》通过完善药物政策来实现保障医改事业和促进产业发展并重。尽管仍坚持在基药招标采购中采取“双信封”制，对制度实施中的一些问题也未完全涉及，但《规划》倾听了各界声音，进一步完善了管理思路，采纳了一些合理化建议。

日前，国务院印发《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》（下称《规划》），可以看到关于基药的相关制度已经发生了静悄悄的变化。

建立基本医疗制度是《规划》的核心内容，而基药制度是基本医疗制度中最重要的部分。《规划》总结3年新医改，对现行基药招标采购制度进行了调整和完善，一改过去医改文件很少提及产业发展政策的惯例，提出“完善医药产业发展政策，全面提高仿制药质量，提高药品创新能力和水平”，说明政府已将产业发展纳入整个医改范畴，这是实施新医改以来最明确的一次。

3月初，中国药促会联合3个医药行业协会报送给国务院医改办的《关于改革和完善基本药物招标采购制度的建议书》（下称“建议书”）中明确提出，产业发展目标与医改目标是一致的，是利益共同体。一个成熟、良好、规范的医药产业，是医卫体制改革走向成功的重要支撑，决不能将医药产业发展置于医改的对立面。从《规划》的表述看，国务院显然已经接受了这一意见，使“十二五”期间的医改工作向着更加平稳和扎实的方向推进。

《规划》提出：“十二五”期间基药制度工作的重点是“巩固完善”。针对各界对基药制度特别是招标采购制度的诟病，在多方面进行了补充和完善。

一是进一步明确政府对基本药物的筹资责任。

除了继续要求地方政府“将对基层医疗卫生机构专项补助以及经常性收支差额补助纳入财政预算并及时、足额落实到位”，首次明确“中央财政建立基本药物制度全面实施后对地方的经常性补助机制并纳入预算”。中央财政进一步明确了自身的筹资主体地位，对基药筹资有了责任担当，力求减轻地方财政负担，保持筹资持续性的决心和承诺。

二是拓宽基药制度实施范围。

《规划》明确提出“有序推进村卫生室实施基本药物制度”，表明“村卫生室实施基本药物制度”已从各地试点阶段进入全面推广阶段；另外，《规划》提出各地可结合实际，采取购买服务的方式，将非政府办基层医疗卫生机构纳入基药制度实施范围。这是支持非政府办基层医疗卫生机构承担基本公共卫生服务的有效尝试，也是在村卫生室的基础上进一步扩大基药制度实施范围的有益探索，为在公立医院和其他医疗机构推广使用基药奠基。

三是明确调整基药目录的思路。

《规划》规定，要“优化基本药物品种、类别，适当增加慢性病和儿童用药品种，减少使用率低的药品，保持合理的基本药物数量”；并且要求基药只能由省级人民政府统一增补，不得将增补权限下放到市、县或基层医疗卫生机构，反映出国家保持基药制度相对公平、统一的发展思路。中国药促会之前递交给卫生部的《中国国家药物政策基本框架研究》课题报告中的相关内容，与这一调整思路一致。报告中指出：2009版国家基药目录存在儿科、慢性病药品短缺，而抗心律失常药物（尤其是钠离子通道抑制剂）收录过多的问题。

四是指明完善基药招标采购制度的方向。

首先，《规划》明确要在坚持质量优先、价格合理的前提下，进一步完善基药质量评价标准和评标办法。中国药促会与中国医药企业管理协会在2010年共同承担卫生部与工信部有关司局委托的关于“药品生产企业综合评价指标体系”的课题，研究成果早已上报有关部门，其主要内容就是关于基药质量评价标准和评标办法。

其次，中国药促会在建议书中明确指出，各省基药招标中出现的一些产品“低于成本中标，直接冲击药品质量安全网底，给医疗安全带来潜在风险”；“既要将虚高的药品价格降下来，也要杜绝药品价格虚低、扰乱正常医药市场秩序的行为，以防出现药品质量风险”。《规划》提出“既要降低虚高的药价也要避免低价恶性竞争，确保基本药物安全有效、供应及时”，这是国家以文件形式首次确认当前既存在“药价虚高”也存在“药价虚低”。这表明对造成“药价虚低”的原因及所带来的危害，国家已有清醒认识并希望通过规范基药采购机制予以解决。

再次，中国药促会曾提出：目前我国制药企业的质量管理水平、药品内在质量标准和临床疗效存在着客观差异，因此，建议采取分级招标的方式，强制设定经济技术标总得分等级层次。《规划》指出：“对已达到国际水平的仿制药，在定价、招标采购方面给予支持，激励企业提高基本药物质量”。这一规定是对产业存在质量分层现状的承认，对避免在实践中出现“劣币驱逐良币”的现象具有非常正面的意义。

通过以上分析可以看出，《规划》通过完善药物政策来实现保障医改事业和促进产业发展并重。尽管仍坚持在基药招标采购中采取“双信封”制，对制度实施中的一些问题也未完全涉及，但《规划》倾听了各界声音，进一步完善了管理思路，采纳了一些合理化建议。只要实事求是，增强与医改各相关方的接触，医改政策就会取得各界的理解和拥护，进而达到既定目标。