萌芽于四川，“难产”于广东，响应于福建，一路走来，“两票制”可谓是步步艰辛。究其原因，“两票制”动了大多数人的“奶酪”，而其要真正起到规范药品招标秩序，解决药价虚高的作用，还需要经历一个漫长的过程。

两票制是指药品从药厂卖到一级经销商开一次发票，经销商卖到医院再开一次发票。药品采购实行“两票制”，其目的是为了减少流通环节的层层盘剥，解决药价虚高问题。

被业界称为“广东模式”的“阳光采购”，是在四川挂网招标模式基础上进行的限价招标模式。2006年10月，广东省2007年药品挂网采购方案《广东省医疗机构药品网上限价竞价阳光采购实施方案（试行）》几易其稿后出台。该方案规定：“一级经销商必须直接从生产企业购货、结算，由生产企业直接对经销商开具发票；属转配送的，二级经销商必须直接从一级经销商购货及结算，二级经销商的进项发票必须由一级经销商开具。”“两票制”概念由此而生，这也表明了相关部门整顿药品招标采购力度的进一步加大。

半年后，广东曾尝试实行“两票制”，但由于受到实际情况的限制，此举未能进入当年的招标方案。尽管如此，当时有迹象表明，该模式有可能在全国推广。为此，不久之后，上药集团、石药集团等30多家大型医药企业，呼吁暂缓实施“两票制”。最终广东的“两票制”无疾而终。

尽管有前车之鉴，2009年9月，福建省仍先后出台了《药品集中采购生产企业投标资质认定及管理办法》、《药品集中采购药品配送企业资质认定及管理办法》和《药品集中采购药品配送监督管理办法》3个文件，明确规定将贯彻“两票制”。事实上，当时除了福建之外，还有山东、山西、河南、山东等省份也曾计划实施“两票制”，但因为实施难度太大，这些省份中绝大多数并没有真正实施下去。

2010年7月由卫生部等7部门联合发布的《医疗机构药品集中采购工作规范》中规定：“药品集中采购实行药品生产企业直接投标。药品生产企业设立的仅销售本公司产品的商业公司、境外产品国内总代理可视同生产企业。”按此规定，由集团内的销售企业开出的发票可视同为生产企业开据的出厂价发票，生产企业开给集团内的销售企业发票只是内部结算的程序。该文件还规定，“原则上每种药品只允许委托配送一次，但在一个地区可以委托多家进行配送。如果被委托企业不能直接完成配送任务，可再委托另一家药品经营企业配送，并报省级药品集中采购工作管理机构备案，但不得提高药品的采购价格。”至此，从某种程度而言，该文件实际上终止了“两票制”的进一步发展。

而今，绝大部分省份已停止了“两票制”的探索，还在尝试当中的福建“两票制”取得的成效也有限，但随着国家相关政策的进一步完善，相信“两票制”在经历切合实际的调整与修改后或许能真正执行起来。

点评：“两票制”是现代药品流通伴生的票据管理方式。但是现行药品流通强调商物合一、票货同行，再加上药品交易信用体系缺失，医药企业的自有流动资金在医疗机构大量沉淀。这样的市场环境不改变，贸然强制推行“两票制”，不但难以奏效，还有可能大幅增加药品生产企业的物流成本，甚至在医药行业引发剧烈震荡。

但力推“两票制”者认为，药品每经过一级商业公司，就加一次价，层层加价后，到了患者手里时，价格就提高了很多。如果少了一个环节，药品的加价就能少一些。比如一盒药的出厂价是5元，4级经销商各加价2元，卖给医院的价格就是13元，医院再加价2元，到患者手里就变成了15元，由5元变成了最终的15元，价格就增加了200%。这个推论看似有道理，但实际上并非如此。药品的最高零售价是由物价部门制定的，而实际零售价是由中标价决定的，而招标竞争惨烈，使得中标后零售价格远低于最高零售价。因此，企业中标后，无论销售过程中委托多少层商业公司，开多少次销售发票，都不能改变药品的最终销售价。

在以往药品价格管理的最高零售价“一刀切”背景下，预计今年7月1日执行《药品流通环节价格管理暂行办法（征求意见稿）》，拟对政府定价范围内药品经营者批发环节和医疗机构销售环节差价率（额）实行上限控制，相比“两票制”，这种药品流通价格管控更具有可操作性，或能成为药价管控的主流模式。