暂停销售是省以上药品监督管理部门对任意扩大产品适应症（功能主治）范围、绝对化夸大药品疗效、严重欺骗和误导消费者的违法广告所刊播药品采取的一种行政措施。自2007年5月1日《药品广告审查办法》施行以来，这一行政措施一直是药品监督管理部门在实施药品广告监测管理过程中，处置违法药品广告、消除不良影响、加强广告药品监督管理行之有效的重要行政手段。
但随着《行政强制法》于2012年1月1日开始实施，对于暂停销售措施是否符合《行政强制法》的规定要求、是否能够继续施行，成为药品监督管理系统特别是从事药品广告监测的人员时下热议的话题。
疑虑因何而起
《行政强制法》对于“什么是行政强制措施”作出了明确规定：“是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”
暂停销售措施是药品监督管理部门依据《药品广告审查办法》，通过行政手段强行要求违法药品广告所刊播的药品下架、暂时停止销售的管理手段，其特征具有《行政强制法》规定的行政强制措施“制止违法行为”、“避免危害发生”、“实施暂时性控制”的属性。《药品广告审查办法》将“暂停销售”明确表述为行政强制措施，但《行政强制法》未将其列入行政强制措施种类中。
去留问题惹争议
对于“暂停销售”是不是行政强制措施，是否受《行政强制法》调整，以及在《行政强制法》实施后能否继续施行等问题，就有了三种不同理解。
第一种观点认为，“暂停销售”属于行政强制措施，受《行政强制法》的调整，在《行政强制法》实施后不能继续施行。其理由是：“暂停销售”在《药品广告审查办法》中直接表述为行政强制措施，且具有《行政强制法》规定的行政强制措施的主要属性。虽然《药品广告审查办法》将“暂停销售”表述为行政强制措施，但由于《行政强制法》关于行政强制措施的种类中未将其列入其中，按照下位法服从上位法的原则，在《行政强制法》实施以后，“暂停销售”的行政强制措施不得再行使用，否则就违反了《行政强制法》。
第二种观点认为，“暂停销售”属于行政强制措施，受《行政强制法》的调整，在《行政强制法》实施后可以继续施行。其理由是：《行政强制法》所列举的行政强制措施种类共有五项，其中第五项是“其他行政强制措施”，这是一个兜底项，说明除了前四项具体列举的措施之外，还有其他已实施的或者未来根据需要可能实施的行政强制措施。因此，不能简单理解为行政强制措施仅有《行政强制法》中明确列举的种类。
再从《行政强制法》关于行政强制措施设定的规定来看，《行政强制法》规定“行政强制措施由法律设定”，“尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施”。《药品广告审查办法》是以国家食品药品监督管理局局令颁布的部门规章，属于行政法规，按照《行政强制法》的规定，可以设定行政强制措施。《药品广告审查办法》规定的“暂停销售”行政强制措施，应属于《行政强制法》第九条第一项“限制公民人身自由”、第四项“冻结存款汇款”，以及应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。《行政强制法》的实施不仅不会影响到暂停销售措施的施行，反而使其更加强化。
第三种观点认为，“暂停销售”不属于行政强制措施，不受《行政强制法》的调整，在《行政强制法》实施后可以继续施行。理由是：“暂停销售”不在《行政强制法》界定的行政强制措施定义范围内。
《行政强制法》第二条规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”这里将行政强制措施的范围限定在两个方面，一是人身自由的暂时性限制；二是财物的暂时性控制。凡不属于这两方面的行为都不应认定为行政强制措施。“暂停销售”在《药品广告审查办法》中虽然直接表述为行政强制措施，但由于其只是暂时停止违法药品广告所刊播药品的“销售”，既不存在人身自由的暂时性限制，也不存在财物的暂时性控制，应该不属于《行政强制法》所规定的行政强制措施。“暂停销售”作为药品广告监测管理的一般行政措施，不在《行政强制法》调整的范围之内，不受《行政强制法》实施的影响。
不受新法影响
笔者认为，第一种观点把理由的落脚点放在了《药品广告审查办法》对“暂停销售”的表述上，认为其属于行政强制措施，而《行政强制法》未将其设定为行政强制措施，就必然产生冲突。这一观点忽略了《药品广告审查办法》的制定远早于《行政强制法》，其对“暂停销售”用行政强制措施表述，并非《行政强制法》意义上的“行政强制措施”。此外，既然《行政强制法》未将“暂停销售”设定为行政强制措施，理解上就不应将其认定为行政强制措施，否则将陷入矛盾说。
第二种观点的偏差是对行政法规的认识上。在口语和一般的表述中，可以将部门规章归为行政法规，但严格意义上特别是在法律表述时，行政法规是专属名词，不包含部门规章，所以，不能以部门规章的表述作为合法的设定。
第三种理解的落脚点在对行政强制措施本质属性的认识上，抓住了《行政强制法》对行政强制措施定义的范围。按照《行政强制法》对行政强制措施的定义，可以将行政强制措施与一般的行政措施区分开来。用不符合《行政强制法》关于行政强制措施的定义，将“暂停销售”归于一般行政措施，就比较容易作出“暂停销售”不受《行政强制法》实施的影响，并可以继续施行的判断。
