“相对于当前保健食品、化妆品繁荣、庞大的市场，目前我们基层监管面临的最大难题就是人手不足。这种状况直接导致了监管的缺位。”一位基层食品药品监管部门的监管人员告诉记者，食品药品监管部门履行保化监管职能后，由于保化品种多、销售范围广、监管人员少、专业知识不足等原因，一直无法形成有效的监管模式。
这种状况，对全国食品药品监管系统从事化妆品监管的人员来说，无疑是一把悬在头顶的“达摩克利斯”之剑。
人员编制制约心有余而力不足
随着民众对保健食品、化妆品的数量需求和品质要求越来越高，直接刺激了保化市场的繁荣。数据显示，目前，我国已有化妆品生产企业5000多家，生产约2.5万个品种，保健食品生产企业近5000家，生产保健食品约11000个，而与之相对应的则是数以千万计的经营使用单位。
“相对于生产领域来说，经营领域的监管才是最令监管部门头疼的事。”浙江某基层食品药品监管人员告诉记者，与药品经营企业必须经过严格的认证审批不同，目前保健食品、化妆品的销售在我国不需要“特许”经营，在商场、超市、批发市场、宾馆、洗浴中心、美容美发院等只要是有消费者的地方，就有可能有保健食品、化妆品的销售，甚至像在街道、摊点这种无固定时间和地点的经营行为也比比皆是。
“几乎没有人能说清自己的辖区内到底有多少保健食品、化妆品经营单位。”这位监管人员告诉记者，他所在的县食品药品监管局承担保健食品、化妆品监管的科室是食品科，2名工作人员，一个负责餐饮食品监管，一个负责保健食品、化妆品的监管。“全县就宾馆、商场、超市，以及在工商登记注册的美容美发院、洗浴中心、便利店就有3000多家，分布在30个乡镇，按法规对化妆品经营单位的监管要求，除非监管人员有孙悟空扯毛变猴的分身术。”
这位监管人员所说的法规是指1991年由卫生部颁布的《化妆品卫生监督条例实施细则》，其第三十二条规定，每年对辖区化妆品批发部门巡回监督每户不少于两次，每2年对辖区内化妆品零售者巡回监督每户不少于1次。按照这个要求，监管无疑是心有余而力不足。
而这种矛盾，对于经济发达的大城市而言，更加突出。对此，北京市药品监管局的保化监督人员深有体会：25人承担着全市92家化妆品生产和22万家化妆品经营企业的监管任务，2010年，对化妆品经营企业监督全年完成1723家/年，离法规要求的11万家次相去甚远。
保化销售形式多，对动态变化难监管
相对于商场、超市、美容院等经营实体的监管，虽然任务大，监管人员毕竟还能按图索骥进行目标监管，“怕就怕在那种毫无征兆、来去无踪的保健食品、化妆品经营行为，像会议营销、直销等方式，你监管的步伐根本就追不上别人经营变化的速度。”广州市食品药品监管局一位监管人员这样表述实际监管中的尴尬与无奈。
这位人士告诉记者，以会议营销为例，销售者事先销售对象的筛选、招募等活动并不为监管部门所掌握，同样，销售场所和内容监管部门也无从知晓。“对于这种眼皮子底下发生的保化产品经营行为，往往都是消费者因为价格、质量等因素投诉之后，监管部门才知道，而此时，销售者已消失得无影无踪。”
来自各地的投诉举报显示，通过会议销售的保化产品，90%以上属于无证或者假冒伪劣产品，消费者使用后，极容易造成身体伤害。
“这无疑给监管部门带来巨大压力。关键是压力之下，依然找不到这种销售方式的监管着力点。”该人士告诉记者，监管部门也曾设计过将会议内容的前置把关交给酒店经营者的监管模式，即由酒店工作人员动态监控会议的内容。“举报电话是多了，几乎每天都10多个，可是等我们以及相关分局监管人员赶过去，才发现是一些学会、科研单位或者药品生产企业举办的专题研讨会或学术交流会。疲于奔命，一无所获。之所以会这样，缘于酒店急于择清自己的责任，采取可疑即报的方式。”
对于直销这种看不见的“销售”，该人士坦言：监管更是不尽如人意。这是因为首先直销由国家工商部门、商务部门发照，其经营全过程也由相关部门监管。“辖区内直销企业有多少，同一企业的直销团队有哪些分支，经营哪些保化产品，产品是国内企业生产还是进口产品等等诸多信息，并不为食品药品监管部门掌握。但是，其销售的化妆品哪怕出现一丁点儿安全风险，‘问责’的板子肯定会拍在食品药品监管部门身上。”
对于非法传销中销售的假劣保化产品，更不是食品药品监管部门一个部门所能监管到位的。郑州市食品药品监管局一位执法人员这样讲述亲身经历，“一群人把你团团围住，摩拳擦掌，要不是公安人员及时赶到，你一个人就会羊入虎口。”
河南省食品药品监管局相关负责人指出，基层监管人员面临的这种窘境，主要在于保化产品经营(使用)未实行许可制度，监管部门很难及时准确掌握保化市场的动态变化，在一定程度上限制了监管，使监管不可避免地存在盲点。
机构设置限制，导致监管缺位
采访中，记者了解到，第三轮食品药品监管体制改革缺乏统一指导，各地各自为政，改革模式“百花齐放”也是导致化妆品监管缺位的因素之一。
贵州省食品药品监管局有关负责人告诉记者，在本轮改革中，贵州全省县以下食品药品监管局全部与县卫生系统合并，合并后仅设药品监管科，3~4名工作人员，负责全县餐饮食品、药品、化妆品、保健食品、医疗器械的监管，平均到“四品一械”每一项不足一人，连应付当前严峻的食品、药品安全形势都捉襟见肘。“现在我们一年面对的食品、药品的专项整治近20个，根本没有时间进行保化监管。”
与贵州同样境遇的还有山西省县以下食品药品监管系统，“不是我们不想把工作做到尽善尽美，确实我们分身无术。无奈之下，我们只有抓大放小。”山西某县食品药品监管局（与卫生局一套人马，两块牌子）执法人员这样描述他们的保化监管措施：药品批发企业及零售药店，进行药品日常监管时顺便查查，县城大型商场、超市看看销售台账。“这还是举全局监管之力。有时候真想把《雾里看花》的一句歌词改成‘借我N双手’唱出来，缓解整天背负的监管压力。”
与贵州、山西不同，有些地方在机构改革中，只是进行了职能移交，却没有相应划转人员，湖北一位县级食品药品监管局局长尴尬笑称：“保化监管，我是典型的光杆司令。每次看到关于保健食品、化妆品监管的文件、通知，我的第一感觉是‘哪怕借给我一双手’”。
