全国“两会”开幕的第二天，医药界代表委员及行业协会就联合发出呼吁：取消政府主导的药品集中招标采购，归还公立医疗机构的药品采购权和定价权。
在此背后，是国内医药界围绕“二次议价”的争论。自2012年下半年起，业界盛传拟议中的药品流通体制改革方案将放开“二次议价”，公立医院期望就此将相关操作和所获利益合法化；但国内药企逐渐认识到这会极大地改变现有利益格局，带来新的不确定性，因此把矛头指向造成这种局面的根源政府包办的药品招标政策。
然而，政策层面的消息显示，药品集中招标采购制度将进一步完善，在此基础上，“二次议价”的合法化、透明化势在必行。
“二次议价”博弈
所谓“二次议价”，是指医疗机构在省级药品集中招标的基础上，以采购量为条件，就中标药品进入医院与药品生产或流通企业进行价格谈判，以获得低于省级中标价的实际采购价。
这一做法从一开始就遭到外资药企强烈反对。在公立医疗体系垄断的格局下，“二次议价”必将蚕食外资药企的利润。
根据中国社科院经济研究所公共政策研究中心主任朱恒鹏的调研，多位公立三甲医院的院长都表示，如果能够“二次议价”，医院采购外资药品平均压价20%-30%“不成问题”。
据一位国企老总透露，中国外商投资企业协会药品研制和开发行业委员会（RDPAC）曾委托咨询机构制定了专门的方案，游说各方阻止政策层面放开“二次议价”。
而国内药企对“二次议价”的态度则一度比较微妙。随着江苏等地率先进行了试点，国内药企逐渐认识到其弊端。此次医药行业的联合建议指出，省级药品集中招标采购“只招不采”，让正常的市场竞争机制失灵，导致商业贿赂盛行。
“医院垄断了处方权和信息权，企业被迫开展"高定价、大回扣"的竞争。”石药集团董事长蔡东晨表示，在达到利润临界点时，一些优质廉价的药品就会退出市场，最终将损害消费者的利益。
此外，“唯低价是取”逼迫企业以接近甚至低于成本价投标，严重影响药品的供应和质量安全。
当然，“二次议价”会让药品的价格空间将变得透明，朱恒鹏分析，国内药品生产行业仍处于“草莽时代”，药企现有的经营理念和经营模式，尚不能适应由此带来的挑战。
政府招标框架难改
长期以来，“二次议价”并不合法。但恰恰是政府集中招标造成招标者与采购者分离，导致“二次议价”在现实中屡禁不止。
“处方权在医生手里，省里面招什么，医院就不用什么，量价挂钩就是一句空话。”上海申康医院发展中心副主任高解春一针见血。
北大纵横管理咨询集团合伙人王宏志认为，“二次议价”是对药品价格管制的否定，其本质是释放买方的议价能力，有助于改善流通秩序、提高医院补偿效率。
河南辅仁药业集团有限公司董事长朱文臣表示，政府出面招标剥夺了医院的主体地位，但医院又要求按市场机制办事，这本身就是互相矛盾的。
医药界的联合建议更加直言不讳：省级药品集中招标采购违背了《中华人民共和国招标投标法》。根据该法第二章第九条的规定，招标人必须是付款者，且与招标项目有直接的经济利益关系，即谁出钱谁招标。而省级药品集中招标采购的主体实际上是各省的卫生行政部门，不是付款者和采购者，“只招不采”不符有关条文规定。
“能否用五年时间，把政府招标废除。”西部某大型药业集团总裁大胆建议。
但政策层面的动向显示，政府集中招标制度还将继续维持。国务院办公厅今年2月正式发布的《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》明确表示稳固基本药物集中采购机制。该文件同时提出，对独家品种“也可探索以省（区、市）为单位，根据采购数量、区域配送条件等，直接与生产企业议定采购数量和采购价格”。
另有消息称，一份由国务院医改办重新起草的药品流通体制改革方案正在各部委征求意见，提出以“二次议价”把公立医院长期存在的药品“暗扣”翻明。
朱恒鹏认为，放开“二次议价”是药品流通体制改革的次优选择，至少有助于改变公立医院对高价药品的扭曲偏好。而最优选择是取消政府集中招标，由医保部门确定药品医保支付价，而药品的采购价格交由医院和医药企业自主谈判确定。
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