一场看起来可以推行无碍的政策，却暗含了权力寻租、商业贿赂，甚至涉嫌行业垄断的空间，如此引发的争议，在新一轮药房托管扩大的趋势中，成为当下各方利益博弈的焦点。
“事实上，药房托管如果要正规化，也有可以改善的空间。”2月11日，一位上市公司高管对21世纪经济报道记者表示，当前药房托管的关键是，诸多医院将竞标者的条件设置得相对苛刻，而其中由单一企业单独托管的“独托模式”更容易滋生暗箱操作，甚至催生药房托管“畸变”的空间。
药房托管在中国存在时间已长达十余年，国家也并未明文鼓励其大范围推广。
“根本原因是，其与中国医改政策的精神相违背。”一位不愿具名的医药企业政策研究人员坦言，中国医药体制改革的主要方向是解决老百姓看病贵、看病难的问题，而药房托管本身客观上承认了药房的盈利性，若用政策加以规范，则与现行一些政策相矛盾，因此国家相关管理部门无法出台合理的管理办法。
巨额保证金压力
大型药企属于名义上的利好者，但巨额的保证金对他们来说也是一笔不小的负担。
上述上市公司高管坦言，企业支付给医院的保证金，大都不可能是企业自有资金，基本都由企业通过贷款或其他方式筹措，如果是银行贷款，一般需要每年8个点左右的利息；但医院的回款周期已由以往的当月结算，逐渐变为3个月、半年左右结算，部分医院还将回款周期拉长至1年左右，这就给医药企业增加了财务费用。
以往，公司方面为竞标成功，对一家三级医院的保证金金额会标到2亿元左右，后来发现得不偿失，最终公司与其他企业合作，即以单一企业竞标后，再与其他企业联合做这笔业务，以此降低保证金带来的成本压力。
湖北一家年销售额过亿元的医药配送企业的负责人李凯(化名)告诉记者，他也曾尝试与其他企业抱团联合竞标，但发现诸多医院都要求注册资金、保证金的缴纳都必须是单一企业，因而联合竞标的空间不大。李凯表示，如果大型企业竞标成功后，自己也只能从大企业手中按比例分一部分配额，其成本高于自身开拓这块市场的成本，且话语权掌握在大型企业手中。
“形成这种现象的主要原因是医院大都采用独托的方式。”上述分析师指出，医院在保证质量和防范风险的前提下，要求保证金无可厚非，但其对托管企业的要求过细，容易产生围标等不法行为，也容易滋生另一种商业贿赂。
湖北省医药行业协会提供的一份统计数据显示，目前湖北省内实施药房托管的公立医院已有70多家，其中明确为独托的医院达到30多家。其中，多家医院要求的保证金达到了1亿元以上。比如，枣阳市人民医院、宜城市人民医院均由国药控股襄阳有限公司独托，保证金分别达到1.98亿元和1.2亿元，托管公司收取生产企业或代理商的配送费用(包括基药)则高达32个点。而江陵人民医院由同济堂托管，托管公司收取生产企业或代理商的配送费用高达41个点。
上述研究人士坦言，如果药房托管有其合理性，有关管理部门应该从避免垄断和防止新型商业贿赂等目的出发，进行规范和监管，以更好地药房托管这一模式定性，解决长期存在的各方博弈难题。
触及医改难题
但若通过政策对药房托管进行规范，另一个关键问题是其必须符合医改总体精神。 “用行政手段去解决这一仍存争议的模式，与当前的医改政策相矛盾。”上述人士坦言，医改的整体精神是回归市场，政府方面收回过度的行政管控。药房托管则通过行政手段明确双方利益分成、固化保证金额度等，承认了其中的营利性，这让被监管的部分利益主体有了反对的理由。
不难理解湖北省卫计委出台相关政策的初衷。湖北省医药行业协会秘书长余凯雄也坦言，事实上，针对联名上书的300多家企业的反对意见，湖北省卫计委曾召集从业企业讨论如何解决问题。不过让人遗憾的是，当时联合发文的6个部门中，只有2个部门的负责人参加了相关的协调会。
在当时会议上，湖北省卫计委表示，出台上述指导意见本意是为了规范行业。他们的解释是，在指导意见出台之前，湖北省内发生过多起药房托管引发的行贿受贿、权力寻租、医疗机构要求的保证金过高等不良行为，湖北省卫计委经过走访、调查了多家企业后，决定出手加强监管。
李凯也告诉21世纪经济报道记者，药房托管后，在药房药品零差价政策下，不少医院开始征收一项名为“药事管理费”的费用。在正规医院，这部分药价被明确公示，但诸多消费者并不清楚有这项费用。
不仅如此，减少药品收入后的医院在利益驱动下，还加大检查方面的费用和力度。余凯雄也认为，从另一层面上说，药房托管反而增加了老百姓的看病负担。
也正是因为这些争议和博弈，国家主管部门不敢也不能将这种模式固化，遑论在行业内推广。“当前医改阻力重重，更主要的原因就是因为各方利益难以协调。”上述研究人士表示。