由国家发改委起草的《药品流通环节价格管理暂行办法》（以下称“暂行办法”）正在酝酿当中。近日，本报记者获得该法规在今年2月份征集意见稿文本内容指出，法规的主要目的意在加强药品流通环节差价率（额）的监管，“使药品价格管理从单一注重‘管水平’，到‘管水平’和‘管行为’并重”，“抑制流通环节不合理加价”，“减少经济利益对用药行为的影响”。
“这个办法并没有从根本上改变医疗机构进价越高获利越多的反向激励机制，”中国医药企业管理协会副会长牛正乾指出，“它所带来的改变只是将原来的回扣套现，从药品流通环节上移到药品生产环节。”
中欧国际工商学院卫生政策和管理中心主任蔡江南认为，政府单方面行政定价的方式正是价格机制在医药领域失效的表现之一。
剑指药品流通环节
按照暂行办法征集意见稿第三条的规定，该办法调控的药品流通环节主要包括两个方面：一个是药品经营者的批发环节，另一个则是医疗机构的销售环节。
起草说明认为，价格主管部门按照现行法律法规实行的药品最高零售价格管理，对抑制药品价格过快上涨的势头起到了非常重要的作用，但对药品流通环节加价过高的问题缺乏有效约束，导致差价过大，且不利于引导医疗机构合理用药。
在当前的制度下，药品生产企业大都采用“底价包销”的方式，即生产企业以较低的出厂价格将药品销售给代理商，由代理商完成药品从流通到进入医疗机构销售的整个过程。
在这种模式下，出厂价一般只包含原辅材料、加工费用和少量利润，而包括期间费用、销售利润以及“以药养医”所带来的制度性成本都转而发生在流通环节，由代理商承担。而这种极低的出厂价格，则在某种程度上也是部分药企占领市场的手段之一。
在流通环节存在巨大差价的同时，医疗机构的销售环节由于执行15%的加成政策，而出现了“低价药加得少、高价药加得多”的问题。而这被认为是医疗机构热衷“高价药、大厨房”的重要原因。
起草说明中指出，暂行办法的主要目的是充分利用价格杠杆，抑制流通环节不合理加价，规范市场交易价格行为，压缩商业企业用于不正当促销的价格空间，促进流通行业结构调整，减少经济利益对用药行为的影响。
“高价低差率，低价高差率”
暂行办法没有对药品生产企业的实际供货价进行控制，而重点指向流通环节。按照暂行办法征集意见稿第八条的规定，药品经营者批发环节的实际差价率（额），按照“高价低差率，低价高差率”实行上限控制。
以批发环节差价率（额）控制标准为例，出厂价在10元以下，差价可达30%，出厂价在40-200元之间的，差价则只能是10%。而一旦药品出厂价超过2000元，差价最多只能是185元。
“这种方式确实击中了目前底价报销模式的要害，一旦暂行办法出台，很多靠倒票生存的代理企业将难以生存。”一位医药行业人士如是说。
“如果暂行办法推行，可能起到调整药品流通领域多、小、乱、提高行业集中度的作用，”但牛正乾担忧真正的问题可能仍然存在，只不过将转移到生产企业，由生产企业通过广告宣传、会务差旅等费用完成套现。
就在3月底，国家发改委发布了《关于加强药品出厂价格调查和监测工作的通知》，要求各地物价部门做好药品出厂价格调查和检测工作；同时要求企业从2013年起，还应在每年4月30日前报送上一年度的最低、最高和平均出厂价格及年销售收入和数量等。
“未来暂行办法一旦实行，那么药品加价就将向生产环节转移。如果要实现控制药价的话，掌握真正的出厂价格就是基础工作。”牛正乾如是说。
重点仍在公立医院改革
对于暂行办法的执行时间，起草说明还专门指出，“考虑到流通环节价格监管是一项全新的工作，将对药品经营行为产生较大影响，企业和医疗机构需要一定时间熟悉和调整，”暂行办法要求经营者在下一年（即2013年）4月31日前完成信息报送。
由于暂行办法计划推行的时间迫近，有关医药企业应对措施的讨论也已悄然展开，包括提高药品出厂价格、改变包装规格、提升财务处理税票能力等等。牛正乾也指出，由于套现的压力将转向生产企业，财务处理难度将加大，有可能迫使企业对整个产品结构作出调整。
依照当前的分析，暂行办法的实行很有可能推动流通行业的整合以及生产企业的调整，但蔡江南认为，这种政府单方面的行政定价方式正是价格机制在医药领域失效的表现之一，也是致使价格机制失效的根本原因。
蔡江南指出，价格体系扭曲，不仅无法使资源得到有效配置，而且还会造成甚至加剧医药领域内的问题和混乱。
如果按照征集意见稿中医疗机构差价率（额）的标准来计算，购进价10元的药品差价额为10×15%+0.5=2元；而购进价40元的药品差价额则为40X10%+1.5=5.5元。也就是说，如果将40元的药改为4个10元的小规格药品，加价总额为8元，超过原来2.5元。
这就意味着，暂行办法真正发挥降低药品费用支出的效果，仍需要改变医疗机构在现有制度下追求高药价、大处方的激励机制。一位参与意见征集的行业协会人士表示，“尤其是推进公立医院的改革，解决公立医院的筹资问题，真正实现医药分开。”